Introducción
Desde antes de la creación y puesta en vigencia de la ley 34-55 en el año 1952 sobre legislación municipal, los legisladores de nuestro país, de generación a generación han venido buscando crear los mecanismos de lugar para el buen funcionamiento de los ayuntamientos o gobiernos locales. Todo esto se ha reflejado en la revisión y modificación de dicha ley con el objetivo de hacerla mas integral y adaptada al avance del tiempo y la globalización, que implica la modernidad, automatización, tecnología….
Muestra de todo esto es la Ley 5220 del 1959, que planteaba la división territorial, seguida dos años después (1961) por la Ley 5622 que viene a establecer parámetros sobre Autonomía Municipal, puesto que ya se empieza a ver la necesidad de que los municipios deben ser organismos autónomos que puedan operar de manera descentralizada.
Sin embargo uno de los aspectos más importantes en toda la trayectoria de los municipios y ayuntamientos lo constituye Los Recursos Económicos de los mismos. Esos recursos, ingresos o fondos municipales originados o recibidos por los ayuntamientos del presupuesto nacional, han tenido varias bases o modalidades a partir del año 1963. Por ejemplo una parte de los impuestos de Rentas Internas que se generaban en cada municipio según la ley 73 del 1963; Subsidios variables en función de las recaudaciones Aduaneras y
Rentas Internas (ley 624 del 1973); Un 20% de los ingresos de Rentas Internas generados en todo el país (ley 40 del 1983); la ley 17-97 que establece unos porcentajes a ser distribuidos, es decir un 40% de los fondos deben ir a inversiones de capital, un 30% a gastos de personal y el otro 30% a servicios municipales; y así sucesivamente hasta llegar a la ley 166-03 que destina a los ayuntamientos del país y de la Liga Municipal Dominicana un 7% del monto del presupuesto de ingresos de orden internos, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos.
Y aún existe una lista amplia de leyes impositivas municipales, una muestra de ello es la ley 180 del 1966, la cual dicta que el establecimiento y modificación de arbitrios por los ayuntamientos está sujeto a la aprobación del poder ejecutivo, previo estudio y recomendación del Consejo Nacional de Desarrollo. Los ayuntamientos pueden mantener los arbitrios ya existentes y establecer cualquier otro que no colindan con la constitución y las leyes. También está la ley 2914-80, ley 2791-92; ley 10-96 entre otras.
Hoy en día el país está a la espera de la aprobación del anteproyecto de ley municipal, que implica varios cambios de importancia en asuntos administrativos, operativos, e inclusive plantea la automatización del sistema financiero de los ayuntamientos. Para esto se cuenta con el apoyo de organizaciones internacionales de alto renombre, como por ejemplo la Unión Europea, que está lidereando el proceso de automatización en el país, el cual implica además de la instalación de software, la capacitación al personal que labora en los ayuntamientos, todo esto para lograr la eficiencia y la eficacia en el manejo y la transparencia de las finanzas municipales. También está el CONARE, Consejo Nacional de la Reforma, organismo gubernamental que está promocionando y haciendo un esfuerzo por lograr una municipalidad democrática, participativa, transparente y moderna. CONARE cuenta con un plan estratégico con unos objetivos claros, como son:
· La Reforma del Marco Legal Municipal, donde se tomará en cuenta el marco de referencia para la elevación de categoría de los parajes, secciones, distritos municipales, municipios.
· El fortalecimiento del gobierno municipal: Presupuesto Participativo, hoy en día existen en el país 115 ayuntamiento utilizando esta herramienta, la cual mejora la democracia, la participación y por ende la calidad de vida de los munícipes.
· Fortalecimiento de la gestión financiera: SIFMUN (Sistema Financiero Municipal)
· Capacitación de los Recursos Humanos: en planificación estratégica, planeamiento urbano, entre otros.
Capítulo I
ORIGENES DE LOS FONDOS MUNICIPALES
1.1 Concepto de Fondos:
Etimológicamente el término “Fondos” se refiere a capital, patrimonio, hacienda, dinero, riqueza. Fondos: partida o grupos de partidas de activos dentro de cualquier organización, separados físicamente en cuentas o en ambas formas de otras partidas de activos, y limitados a usos concretos.
Fondos Municipales: se refiere al capital, patrimonio o recursos manejados por el municipio, para enfrentar sus operaciones en el día a día.
1.2 Importancia de los Fondos Municipales
Uno de los grandes problemas que a escala nacional se presenta en torno al desarrollo regional, consiste en lograr el desarrollo municipal articulado y/o integral, para lo cual es necesario un diagnóstico certero de las diferentes dimensiones que abarca, como lo es la económica-financiera, a partir del cual definir los municipios prioritarios y diseñar estrategias y programas dirigidos a fortalecer sus estructuras de financiamiento local.
Esto se lograría, aprovechando sus recursos, generando más riqueza y empleos, así como elevando los niveles de vida de sus habitantes en una perspectiva de desarrollo local; para ello resulta muy importante que las administraciones locales cuenten con los recursos presupuestales suficientes para la inversión en sus modalidades social, humana y física. En la medida en que se fortalezca la administración eficiente y eficaz de los recursos fiscales de sus municipios y su distribución sea sobre bases que respondan más a la problemática real que presentan, será posible impulsar su desarrollo, promoverlos hacia una posición de mayor competitividad ante los factores del mercado y ofrecer niveles básicos de bienestar a su población y sustentabilidad de su desarrollo.
1.3 Marco Legal
Los fondos o recursos municipales están clasificados en ordinarios y extraordinarios, los cuales están claramente identificados en la ley 3455 sobre organización municipal, en su articulo 121, el cual establece que son ingresos ordinarios las rentas provenientes de sus bienes propios; El producto de la administración o de la contratación de grado a grado o mediante subasta, de los establecimientos y servicios públicos productivos del municipio; El producto de los arbitrios que en virtud de la constitución están autorizados los Ayuntamientos para establecer; El producto de los impuestos, tasas, derechos, contribuciones y recargos establecidos en su provecho por leyes nacionales; la porción que las leyes les atribuyen del producto de determinados impuestos o derechos establecidos a favor de¡ Estado y los subsidios que reciben de¡ Estado, regular y periódicamente, en virtud de disposiciones permanentes.
En el artículo 122 se clasifican los ingresos extraordinarios de los municipios: Los subsidios que les conceda el Estado ocasionalmente; El producto de las enajenaciones de bienes municipales; Los empréstitos; Las donaciones y legados; Los que se perciban por otras causas no previstas.
Existe un conjunto de leyes que rigen a los ayuntamientos como son con relación a la generación de ingresos como son: ley 73, de 1963 sobre Impuestos de Rentas Internas, ley 624 de 1973, sobre recaudaciones aduaneras y Rentas Internas; Ley 140 del 1983 que asigna un 20% de todos los ingresos de Rentas Internas generados en todo el país, entre otras.
El 17 de enero de 1997, la Liga Municipal Dominicana, la Federación Nacional de Síndicos y el Gobierno Central, en apoyo a la descentralización, lograron que se aprobara la Ley 17-97, que establece un monto anual para los ayuntamientos equivalente al 4% de la ley de Gastos Públicos correspondiente a los ingresos de orden interno, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos. Además de asignar unos porcentajes para los gastos, es decir 40% para gastos de capital e inversiones en obras de desarrollo, 30% para servicios municipales y el otro 30% para gastos de personal
Con esta nueva estructura de financiamiento, los cabildos han experimentado un cambio importante en sus finanzas. Aunque esto no se ha traducido como se esperaba en un fortalecimiento de su rol de agentes de desarrollo y en la prestación y calidad de los servicios municipales.
Para el 6 de Octubre del 2003, entra en vigencia ley 166-03, que deroga a la 17-97 que establece un nuevo régimen de cooperación y asistencia financiera del poder ejecutivo a los ayuntamientos. Asignando ahora un 7% del monto del presupuesto de ingresos de orden interno, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos. También hizo un cambio con relación a la asignación de porcentajes, esta vez la ley asigna un 25% para gastos de personal, 35% para servicios municipales y deja igual el 40% para inversión de capital.
En cuanto a las recaudaciones propias de los ayuntamientos, que incluyen los impuestos, arbitrios, tasas, rentas diversas y proventos, se observa que se han mantenido rezagados en relación al incremento de las transferencias del Gobierno Central.
Para 1996 estas recaudaciones sólo crecieron a una tasa de un 11.8%, y según las estimaciones preliminares decrece en –6.1% para 1997.
Dentro de la estructura de estas recaudaciones se destaca la baja aportación de los ingresos correspondientes a los impuestos, tasas y rentas propias, los cuales muestran constancia durante el período previo a la Ley 17-97, y luego disminuyen significativamente, pasando de un 39% del total de los ingresos municipales en 1995, a un 18% en 1997.
Existen alrededor de 70 fuentes de ingresos propios. Estudios realizados reflejan que en los municipios sólo se cobran unas 25 de éstas, equivalente al 35% del total de las fuentes propias. Dentro de este grupo los más importantes son: recolección de basura, galleras, mercados, licencias de construcción, espectáculos públicos, entre otros, que aportan alrededor del 40% de estos ingresos.
Como se ve, los gobiernos locales dependen cada vez más de las transferencias del Gobierno Central, y queda de manifiesto la baja eficiencia de la administración tributaria municipal que puede traducirse institucionalmente en una limitante del desarrollo de los ayuntamientos.
Cabe señalar que el bajo nivel de las recaudaciones municipales puede estar relacionado con aspectos culturales y políticos que expresan la poca disposición de los munícipes a pagar impuestos locales.
Estudios realizados muestran que en Latinoamérica alrededor del 20% de los munícipes pagan los tributos locales. En nuestro país estudios recientes expresan que sólo entre el 1% y el 5% de la población paga impuestos municipales.
Capítulo 2
AYUNTAMIENTO MUNICIPAL DE SANTA CRUZ DE BARAHONA
2.1 Evolución Histórica de los Ayuntamientos en Republica Dominicana
La existencia de los Ayuntamientos se reconoce desde los inicios de la colonización. El primer Ayuntamiento se estableció el 24 de abril de 1494, en la Villa de la Isabela, que en la actualidad es el municipio de La Isabela, en la Provincia de Puerto Plata. Este primer ayuntamiento estuvo dirigido por una Junta Ejecutiva constituida por Diego Colón como Presidente, y como vocales Fray Bernardo Boyl, Pedro Fernández Coronel, Antonio Sánchez Carvajal y Juan López de Luján.
Producto del desarrollo de la Isla, en el año 1501, la cantidad de ayuntamientos había aumentado, surgiendo así los gobiernos municipales de Santiago de los Caballeros, Concepción de la Vega, Puerto Plata y Bonao. Nuestros municipios fueron una herencia de la época colonial, y están basados en el modelo de los cabildos castellanos costanero. El 26 de julio de 1801, la Asamblea General vota la ley de regulación de la administración municipal, donde dispuso que en cada territorio o parroquia existiera un ayuntamiento, fueran integrado por cuatro regidores y un alcalde ordinario -con función de ejecutivo municipal y juez de paz-. Las resoluciones eran obligatorias y de ejecución inmediata y eran electos de forma popular, y gozaron de independencia.
Los Cabildos tuvieron mucha influencia en la colonia y en la república; su Participación fue protagónica en la ayuda a los movimientos revolucionarios. Cuando se proclamó la independencia, en el 1844, uno de los primeros actos legislativos fue la organización de los municipios según el modelo español tradicional. La Constitución de San Cristóbal decía: “Habrá un ayuntamiento en cada común en que lo había en el año 1821, y la ley podrá establecerlos en las demás comunes que convenga,…”. La Ley 32 de 1845, agrega: “Los Ayuntamientos están encargados del gobierno político y económico de cada común”. Desde el año 1855, la función ejecutiva quedó exclusivamente sobre el Síndico, mientras que la función judicial se le otorgó al alcalde. Sin embargo, su autonomía era precaria en razón del estado de guerra. Después de este período, los Ayuntamientos se convirtieron en la autoridad legítima de cada localidad.
2.2 Historia del Municipio de Santa Cruz de Barahona y su Ayuntamiento
Barahona es una gran provincia, por su heroísmo histórico, su vasta producción agrícola e industrial, su belleza natural y su ubicación geográfica. El café y la caña representaron, durante más de un siglo la base del progreso socio económico de Barahona, a partir del 1880.
Barahona se destaca en la producción de Sal en granos. Además, durante años, la zafra del ingenio Barahona, fue uno de los pilares de la economía barahonera.
La fundación de la villa de Barahona se remonta a 1802 por órdenes del general Toussaint Louverture. En 1854 Barahona es elevada a municipio, mediante la constitución.
En 1882 alcanzó la categoría de Distrito Marítimo, incrementándose el proceso de exportación de café, madera y otros productos naturales, así como las importaciones.
En 1907, Barahona fue convertida en provincia precisamente debido al crecimiento económico alcanzado.
De acuerdo al Censo Nacional de Población del 2002: la población de Barahona como provincia es de 179,239 personas: 91,636 hombres y 87,603 mujeres. Una densidad de 103 habitantes/km2. La población urbana representa un 75.2% del total.
La Provincia y Sus Municipios:
Municipio cabecera: Santa Cruz de Barahona, con 77,698 habitantes (74,958 urbana y 2,740 rural).
Otros municipios: Cabral, El Peñón, Enriquillo, Fundación, La Ciénaga, Las Salinas, Paraíso, Polo y Vicente Noble
Distritos Municipales: El Cachón, La Guázara
El primer Ayuntamiento nació en la cuadra de la parte Este donde se encuentra actualmente la Iglesia Católica en la Nuestra Señora del Rosario, barrio La Playa; sin embargo fue cambiada a la calle Consistorial hoy conocida como Jaime Mota, posteriormente a la casa No. 39 de la calle Enrriquillo del General Candelario de la Rosa.
La construcción del edificio actual se empezó en el 1932 y luego fue inaugurado el 16 de agosto de 1936.
Desde su fundación como municipio, Barahona ha sido administrada por varios síndicos. En la era de Trujillo por ejemplo, los síndicos eran designados directamente desde el gobierno central, es decir, no eran elegidos por voto del pueblo. En el espacio de tiempo comprendido entre 1962 hasta 1974 estuvieron:
· Porfirio Díaz
· Silvio Peláez: quien fuera el síndico más joven que ha tenido el municipio de Santa Cruz de Barahona.
· Carlos Alberto Mota: uno de los síndicos más efectivos e identificados con sus funciones, solía madrugar (5:00 a.m.) y recorrer los diferentes lugares del municipio para identificar donde habían problemáticas visibles. Era el primero en llegar al ayuntamiento e inmediatamente llamar al capataz para solicitar resolver lo observado durante su recorrido.
· Niñito Vidal
· Don Jorge Herrera.
A partir del 1974 los períodos eran de 4 años. Desde entonces hasta esta fecha han sido Síndicos:
· Manuel Villa Brille (1974-1978)
· Dr. Abraham Shanlate (1978-1982)
· Luis Reyes (1982-1986), quien en éste su primer período de gestión hizo un trabajo excelente en cuanto a la limpieza del municipio. La recogida de basura fue su punto fuerte.
· Carlos Soufront Heredia (1986-1990), es quien ha tenido el mejor manejo de las finanzas municipales, a pesar de no recibir suficientes recursos, debido a la poca asignación de la ley, entregó el ayuntamiento libre de deudas. El hecho de que su fuerte fueran las finanzas, no descuidó la limpieza de la ciudad.
· Lic. Eddy Mateo (1990-1994)
· Julián Peña (1994-1998)
· Luís Reyes por segunda vez en el período 1998-2002;
· Noé Octavio Suverbí 2002-2006, y quien ganara nuevamente el período 2006-2010.
En la actualidad Octavio Subvertí (Tavito) ejerce las funciones de síndico, siendo su segundo período de gestión iniciado el pasado 16 de agosto, 2006; Suverbí es considerado como un tremendo administrador, un excelente síndico, ha prestado atención a las diferentes áreas. También es cierto que ha sido el síndico que ha recibido la mayor cantidad de recursos fruto de la ley. Según las informaciones obtenidas esos recursos han sido manejados con pulcritud. Muestra de eso es que en el 2004 hubo un superávit por encima de RD$3,000,000.00 y en el 2005 éste se duplicó y llegó a RD$11,000,000.00. En el área de la construcción ha sido el más destacado de todos los tiempos.
2.3 Estructura del Ayuntamiento Municipal de Santa Cruz de Barahona
De acuerdo a lo establecido por la ley 3455 en su Art. 5, cada Ayuntamiento se compondrá de Regidores en proporción de uno por cada cinco mil habitantes o fracción mayor de tres mil, y de un Síndico, todos los cuales serán elegidos o designados en la forma y por el tiempo que determinen la constitución y las leyes. En su Párrafo I, establece que ningún Ayuntamiento tendrá menos de cinco regidores.
De acuerdo a la ley en mención, los ayuntamientos estarán compuestos por una sala capitular (regidores y síndico), un presidente del ayuntamiento, un tesorero y un secretari@.
En este mismo sentido hoy en día contamos con el anteproyecto de ley municipal, el cual en su artículo 29 establece que el ayuntamiento estará compuesto por dos órganos que son la sindicatura y el consejo de regidores. Dicho Consejo de Regidores, según el artículo 32, estará compuesto por un número de regidores de acuerdo a la siguiente escala:
a) En los municipios de menos de veinticinco mil (25,000) habitantes, por cinco (5) regidores.
b) En los Municipios de hasta cincuenta mil (50,000) habitantes, por siete (7) regidores.
c) En los Municipios de hasta setenta y cinco mil (75,000) habitantes, por nueve (9) regidores.
d) En los Municipios de hasta cien mil (100,000) habitantes, por once (11) regidores.
e) En los de más de cien mil (100,000) habitantes, se incrementará el anterior número con dos (2) regidores por cada cien mil (100,000) habitantes o fracción superior a cincuenta mil (50,000) habitantes.
Por lo que podemos ver, en vez de mencionar sólo a regidores, en el anteproyecto se habla de consejo de regidores, además establece muy claramente la cantidad de regidores por habitantes, tomando en cuenta que cada día las urbes crecen más.
Actualmente la sala capitular del Ayuntamiento de Santa Cruz está compuesta por 6 regidores, un síndico, un presidente y una secretaria. A continuación presentaremos el organigrama de la institución. Es bueno aclarar, que a pesar de contar con este organigrama, en la práctica éste no es real puesto que no existe una clara distribución o segregación de funciones entre los diferentes departamentos.
De acuerdo a las informaciones obtenidas, el ayuntamiento está en un proceso de adecuación administrativa que les permita mayor eficiencia en el desempeño de las funciones, el cual es suma importancia y urgencia, contando con la gran cantidad de funcionarios y empleados que tiene el ayuntamiento.
En consultas realizadas, respecto a los empleados, se puede ver que el personal del ayuntamiento es de aproximadamente 900, de estos, hay unos 500 que son nombrados, nominales fijos y nominales móviles o jornaleros; los otros 400 están distribuidos entre pensionados y jubilados. También hay una nómina de subvenciones, donde se registran las ayudas directas a instituciones de escasos recursos que realiza el ayuntamiento.
Capitulo 3
ESUPUESTO DEL AYUNTAMIENTO MUNICIPAL DE SANTA CRUZ DE BARAHONA (2004 Y 2006)
3.1 Presupuesto
El presupuesto es una herramienta que sirve para ejecutar decisiones tomando como base: 1) el Plan de Desarrollo, 2) el Marco Fiscal de Mediano Plazo; 3) el Plan Financiero, 4) el Plan Operativo Anual de Inversiones. El Presupuesto es un acto administrativo que relaciona, de manera detallada y anticipada, los ingresos y autoriza los gastos del Municipio y sus Establecimientos Públicos para una vigencia fiscal que inicia el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Consta de tres partes a saber: presupuesto de ingresos, presupuesto de gastos y disposiciones generales.
3.2 Criterios de Elaboración del Presupuesto
De acuerdo a las informaciones obtenidas en el Departamento de Presupuesto en el Ayuntamiento Municipal Santa Cruz de Barahona, los criterios tomados en cuenta para la elaboración del presupuesto, son los presupuestos de años anteriores, quiere decir que de acuerdo a la realización de lo presupuestado del año anterior se toman decisiones de aumentos o rebajas en las asignaciones tanto a las partidas de ingresos como a las de egresos.
3.3 Origen
Los fondos manejados por el ayuntamiento municipal de Santa Cruz de Barahona, se originan principalmente de las asignaciones de la ley. Según los datos contenidos en los informes financieros del ayuntamiento, en el año 2004 el mismo recibió fondos, distribuidos de la siguiente manera:
Fuente de Ingresos Año 2004
Liga Municipal Dom. (Ley 166-03) 54,471,550.70
Ingresos Propios: 7,459,299.43
Impuestos 843,664.67
Tasas 307,850.68
Rentas Diversas 988,977.55
Proventos y Establ. Productivos 1,576,260.00
Otras Donaciones y Contribuciones 180,000.00
Reintegros 1,797,846.53
Empréstitos 1,750,000.00
Fianzas Proventos 14,700.00
Total de Ingresos RD$61,930,850.13
Cuadro 1
No es necesario un análisis muy profundo para ver la notable diferencia que existe entre los fondos propios del ayuntamiento y los fondos recibidos del gobierno central, lo que indica claramente la debilidad del mismo en cuanto a la generación de ingresos propios, elemento este que no es exclusivo de un ayuntamiento en particular, sino que en nuestro país, República Dominica, es como funciona la generación de ingresos en los municipios, según Ponencia “Descentralización del Estado en R. D.”, por Guadalupe Valdéz San Pedro, 30 Nov. 1 y 2 Diciembre del 2000.
Podemos ver que los ingresos propios representan un 13.7% de los ingresos del gobierno central, así mismo un 12% del total general.
Cuadro No. 2
De acuerdo a los informes financieros (E123, Dic. 2004) del Ayuntamiento, en ese año hubo un superávit en los ingresos por un total de RD$3,573,913.45, es decir, que sobrepasaron lo presupuestado ( ver cuadro No.2).
Por lo que se puede observar en el cuadro referido, hubo una variación o incremento de $34,600 en los ingresos por concepto de tasas, el cual representa un 13% por encima de lo que se presupuestó. De igual manera por concepto de Rentas Diversas, hubo un incremento de $123,175.00, que representa un 14% por encima de lo presupuestado. En cuanto a las Donaciones y Contribuciones, hubo un superávit de $1,784,601.92, que es un 3% por encima de lo presupuestado, en tanto que no se presupuestó para el renglón de otras donaciones y contribuciones, sin embargo tuvo un ingreso de $180,000.- En cuanto a los reintegros se sobrepasó lo presupuestado de una manera muy significativa, puesto que se presupuestó $50,000.00, sin embargo se hizo reintegro por un valor de $1,797,846.53, produciendo así una diferencia de $1,747,846.53, lo que en términos relativos significa un 3496%.
Es bueno aclarar, que los reintegros se producen cuando se emiten cheques por conceptos de gastos que por alguna u otra razón no se llegan a realizar, y por lo tanto son devueltos al departamento de contabilidad, que debe reintegrar esa cantidad en los registros correspondientes.
En sentido general, hubo un aumento de un 6%, en cuanto a lo presupuestado y lo ingresado. A continuación un cuadro de relación de estas variaciones: (no es posible visualizar cuadro)
En otro sentido se puede ver que hubo algunas fuentes en las que no se logró alcanzar lo presupuestado, quedando por debajo de la estimación, según cuadro No. 4. Por ejemplo en cuanto a los impuestos, no se pudo alcanzar la suma de $31,770.00, que representa un 4% de lo presupuestado. En cuanto a los proventos y establecimientos productivos, no se logró alcanzar la suma de $205,940.00, que representa un 12 de lo presupuestado.
Con relación al superávit de los RD$3,573,913.45 (cuadro No. 2), se puede observar y analizar que realmente en los ingresos provenientes de la Liga Municipal Dominicana hubo un superávit de RD$1,784,601.92. Mientras que con respecto al superávit de los ingresos propios de RD$1,789,311.53, es importante señalar que en su mayoría este superávit proviene de los empréstitos y de los reintegros, pués como se muestra en cuadro No. 2, se presupuestó $50,000.00 e ingresaron RD$1,797,846.53 que no necesariamente provienen de los ingresos propios, atendiendo a la definición de reintegros.
Visto el origen de los fondos del año 2004 y el análisis de presupuesto e ingresos, es preciso ver de igual manera el año 2006, lo que permitirá analizar el avance y crecimiento del ayuntamiento en cuanto al manejo de fondos.
El siguiente cuadro muestra la relación de ingresos asignados por ley y los ingresos propios, hasta Junio 2006, puesto que el año no ha concluido, además de tomar en cuenta que el objeto de estudio de esta monografía será el primer semestre del 2006.
Según la gráfica No. 4, se puede observar la distancia marcada entre los ingresos asignados por la ley 166-03 y los ingresos propios del ayuntamiento, por lo tanto se confirma lo planteado anteriormente en cuanto a la debilidad de recaudación y/o generación de fondos propios del ayuntamiento. Pues en este semestre las recaudaciones locales representan un 6.4% de lo ingresado por ley.
También se puede notar un superávit proveniente del año 2005, que es un 20% del total de ingresos, sin embargo, es bueno resaltar que este superávit viene arrastrando el superávit del año 2004, el cuál según se analizó su procedencia, no se puede asegurar que sea real.
Claramente podemos notar que los fondos recibidos durante el primer semestre del año 2006, representan un 74% del total recibido durante todo el año 2004, sin incluir el superávit de $11,460,234.00 incorporado al año 2006, lo que indica que ha crecido considerablemente el manejo de los recursos provenientes del gobierno central, mientras que los ingresos propios se mantienen mas o menos al mismo ritmo, es decir, que la capacidad de recaudación de fondos a través de impuestos, tasas, proventos, entre otros, no ha crecido en el ayuntamiento.
Ahora bien, es interesante darle un vistazo a como fluyeron esos ingresos propios por fuentes durante el semestre Enero-Junio 06.
Al ver el cuadro se puede notar como el flujo de los ingresos va disminuyendo a partir de Febrero 06. Las recaudaciones muestran bajas muy significativas, por ejemplo en el mes de Marzo solo se recolectó un 62% (263,138.00) con relación a lo colectado en Enero (423,099.00). Es evidente que los meses en que hubo mayor disminución fueron Abril y Mayo, donde en Abril solo se recolectó un 40% (169,970.00) de lo colectado en el mencionado mes de Enero, de igual modo en Mayo se recolectó un 43%. En el mes de Junio aumentó ligeramente con relación a Marzo, Abril y Mayo; hubo un 66% (278,206.00) con relación a Enero.
Si se comparan estas variaciones con relación al semestre Julio-Diciembre 2004, independientemente de que sean dos semestres en diferentes épocas, se puede notar que en el 2004 no hubo tantas variaciones, sino que hubo un promedio de recaudaciones sobre los $230,000.00, excepto los meses de Agosto y Septiembre en que aumentaron a $410,784.00 y 302,116.00 respectivamente, debido a que algunas fuentes de ingresos aumentaron, como por ejemplo las licencias para construcción.
En conclusión no hubo tendencia a la baja, sino que hubo cierto equilibrio durante el semestre Julio- Diciembre 2004.
Estas cifras muestran que durante el semestre Enero-Junio 2006, hubo algún tipo de situación que provocó disminución de los ingresos propios, a medida que se acercaba la contienda política municipal y congresual. Cuáles serían las causas específicas? Será que los contribuyentes no estaban cumpliendo con su deber y que de igual manera las autoridades competentes estaban concentradas en otras prioridades?
Capitulo 4
ANÁLISIS CUENTAS DE MAYOR ASIGNACIÓN PRESUPUESTARIA
Durante el desarrollo de este análisis, a pesar de estar dando una visión general sobre el origen y aplicación de fondos durante los años 2004 y 2006, nos vamos a enfocar principalmente en dos semestres (Julio-Diciembre 04 y Enero-Junio 2006). Y se preguntarán cuál es la razón? Pues la razón es que el objetivo principal de ésta monografía, más que conocer sobre el origen y la aplicación de los fondos municipales, es identificar y/o analizar las influencias sociopolíticas en la toma de decisiones en el ayuntamiento municipal de Santa Cruz de Barahona. Se realizará un análisis tomando en cuenta que durante el último semestre del año 2004 nuestro país no estaba bajo una atmósfera eleccionaria, mientras que por el contrario, en el primer semestre del 2006, exactamente hasta Mayo, se estaban llevando a cabo las elecciones congresionales y municipales.
Por estas razones se plantea analizar de qué manera estos procesos políticos intervienen favorable o desfavorablemente en las decisiones que se toman desde el gobierno local.
A continuación, un resumen de ingresos y egresos por las diferentes cuentas durante los semestres Julio/Diciembre 2004 y Enero/Junio 2006
Ingresos Asignadas por Cuentas Semestre Julio/Diciembre Año 2004
Cuenta de Personal
10,542,583.86
Servicios Municipales
13,126,300.32
Inversión y Capital
13,789,870.61
Total
37,458,754.79
Con relación a la asignación de ingresos para las tres cuentas principales con las que se maneja el ayuntamiento para el cumplimiento de sus operaciones, para los semestres Julio-Diciembre 2004 y Enero-junio 2006, el mismo cumplió con lo establecido en la ley 166-03, donde se establece que del total recibido se le asignará un 25% para Gastos de Personal, un 35% para Servicios Municipal y un 40% para Inversión y Capital. Es interesante ver que hay un notable aumento de ingresos provenientes de la liga, puesto que en el primer semestre del año 2006 se recibieron $8,377,567.65 por encima de lo recibido durante el último semestre del 2004, lo que evidencia que con el paso del tiempo va en aumento el aporte o subsidio del gobierno central hacia el ayuntamiento.
Egresos por Cuentas, Semestre Julio/Diciembre 2004
Gastos de Personal
10,746,658.80
Servicios Municipales
10,406,118.42
Inversión y Capital
13,092,033.80
Total
34,244,811.02
Como se puede observar, durante el semestre Julio-Diciembre 2004, el ayuntamiento tuvo gastos ascendentes a $34,244,811.02, de los cuales los gastos de personal estuvieron por encima de los gastos de servicios municipales, superándolo con una cantidad ascendente a $340,540.38, claro está que en este período se paga la regalía pascual, para la cuál el ayuntamiento tomó un préstamo de $1,500,000.- a través del Banco de Reservas.
Es interesante observar que en esta cuenta de personal, el sueldo a nombrados (01) ascendió a $2,363,810.00. Además se puede apreciar en los registros (E123) una notable variación en cuanto al sueldo. Por ejemplo en el mes de octubre el gasto fue de $179,440.00; mientras que en noviembre aumenta a $341,810.00, una diferencia de $162,370.00 que representa un 90.5% del sueldo pagado en el mes de agosto. Si se habla de nombrados, de acuerdo a las características de estos puestos, no hay variación significativa en el número de empleados, debido a que estos puestos o cargos están establecidos dentro de la estructura organizacional y siempre estarán fijos.
Con respecto al sueldo a los nominales fijos (02), se gastó $2,322,760.00; cuando se dice nominal fijo se refiere a todos los empleados que ocupan un lugar en las instalaciones del ayuntamiento como son mensajeros, cobradores, conserjes, auxiliares de contabilidad, etc.
Resulta más interesante aún, el detenerse a observar que muy a pesar de que la ley 3455 de Organización Municipal en su Art. 13 establece que los regidores fungirán de manera honorífica; los registros muestran que los regidores del Municipio de Santa Cruz de Barahona recibieron un total de $1,255,600.00 durante el semestre Julio-Septiembre del 2004, bajo el concepto de Dieta a Regidores (97-A). Dicha dieta se entrega como pago por cada sesión en que participan dichos regidores. Parece ser que durante el mes de diciembre 2004, las sesiones superaron lo normal, ya que en este mes las dietas ascendieron a $349,999.99; a diferencia de los meses anteriores que alcanzaba la suma promedio de $175,000.00. Siendo así parece difícil negarse la oportunidad de convertirse en regidor (a).
Para continuar con el análisis, es preciso dar una idea sobre los gastos en Servicios Municipales. Lo primero que se puede observar, es que independientemente de los gastos de personal registrados en dicha cuenta, en Servicios Municipales también hay algunos gastos de personal del área como por ejemplo sueldo a nominales (02) que asciende a $52,200.00; además del sueldo a Jornales que tiene un valor de $1,440,586.00 durante el período Julio-Diciembre; siendo Diciembre el mes de mayor erogación por un total de $686,765.60.
Con relación al gasto de combustible, de acuerdo a los registros, ascendió a $767,561.00; siendo el promedio mensual de gastos de $110,000.-; a diferencia del mes de diciembre que asciende a $233,979.00, es decir, que se duplica el gasto de combustible en este mes.
En otros servicios contractuales tuvo un gasto de $2,887,500.00. Es importante precisar que este concepto significa el pago a la TURSA, que es la compañía encargada de recoger la basura, sin embargo, no sólo se paga esta cantidad, sino que también por Inversión y Capital sale otra partida para éste beneficiario por la misma cantidad, debido a que se le paga 50% por Servicios y otro 50% por Inversión, quiere decir esto, que la TURSA recibió durante el semestre Julio-Diciembre 2004 un total de $5,775,000.00, lo que equivale a $962,500.00 mensuales. Tomando en cuenta el servicio tan deficiente que ofrece la TURSA a la población, es increíble la cantidad de dinero que se le paga, más grave aún saber que no hay un monitoreo por parte del Ayuntamiento al desempeño o cumplimiento que da dicha institución.
Ahora bien, cómo estuvo la Cuenta de Inversión y Capital durante este semestre? En cuanto a la programación de obras (61) se pudo observar en los registros de gastos que hubo inversión ascendente a $6,032,345.43 en el semestre Julio-Diciembre 2004, y lo presupuestado fue de $12,395,000.00, es decir, que se gastó en este semestre un 49% del presupuesto de todo el año.
Egresos por Cuentas, Semestre Enero/Junio 2006
Gastos de Personal
10,483,436.47
Servicios Municipales
22,133,048.60
Inversión y Capital
21,608,879.82
Total
54,225,364.89
El Cuadro muestra los egresos que tuvo el ayuntamiento durante el semestre Enero-Junio 2006. Dichos egresos ascendieron a RD$54,225,364.89. En este semestre se puede observar que Servicios Municipales tuvo gastos por encima de la inversión y capital; es importante aclarar que en el ayuntamiento de Santa Cruz de Barahona, las recaudaciones propias se asignan a la cuenta de servicios municipales, razón ésta que puede generar este tipo de aumento, independientemente de los porcentajes asignados por la ley.
Con relación a los gastos de personal en el semestre Enero-Junio 2006, la cuenta sueldo a nombrado (01) se puedo ver que tuvo un monto de $2,612,580.40. Con relación al sueldo a los nominales fijos (02) se gastó $3,361,475.50; en este renglón fue aumentando el gasto de $459,878.50 en el mes de Febrero hasta 717,822.00 en Mayo, aparentemente el número de empleados aumentó significativamente en ese período de tiempo. Los sueldos a jornales tuvo un monto de $615,285.00. De igual forma se pudo ver que la cuenta de Dieta a Regidores (97-A) ascendió a $1,079,249.00.
Continuando con el análisis, sobre la cuenta Servicios Municipales, se puede observar que el Sueldo a Jornaleros (03) tuvo un gasto de $3,121,336.00 durante el período Enero-Junio; siendo Junio el mes de mayor erogación por un total de $810,832.00. Es interesante ver como este objeto de gasto disminuye en la cuenta de personal durante este período, sin embargo aumenta significativamente en la cuenta de servicios municipales, habiendo una diferencia entre el semestre Julio-Diciembre 04 y Enero-Junio 06 de $1,676,568.00, lo que representa un 53.7% por encima del período del año 2004 en estudio.
Con relación al gasto de combustible (20), de acuerdo a los registros en este semestre se gastó $4,121,830.00. Siendo el mes de abril en el que más combustible se utilizó $909,280.00, todo esto sin contar con los $3,513,752.06, que se gastó en la cuenta de inversión de capital; si sumamos estas cantidades, podemos ver que durante el semestre Enero- Junio 2006 se gastó $7,635,582.06 en combustible. Si hacemos una comparación del gasto de combustible durante un semestre, frente a la inversión de capital (21,608,879.82), éste representa un 35% del total.
En otros servicios contractuales (TURSA) tuvo un gasto de $3,601,335.00.- , Si comparamos la calidad del servicio entre el año 2004 y 2006, podremos ver la misma o mayor deficiencia, sin embargo, el gasto por este concepto en este año 2006 ha sufrido un aumento de $713,835.00, sin olvidar que el otro 50% se paga por inversión, en cuyos registros representa un aumento con relación al 2004 de $1,149,695.00, en general un aumento de $1,863,530.-, es importante notar que estas diferencias solo se refieren a un semestre, no al año completo.
Pasando a la Cuenta de Inversión y Capital, ¿Cómo estuvieron los gastos durante este semestre? En cuanto a la programación de obras (61) los registros de gastos muestran un total de $7,288,331.11 en el semestre Enero-Junio 2006, lo que represente un 34% de lo presupuestado para la cuenta de inversión y capital. Es evidente, al analizar los registros, que la mayor inversión en obras se realizó en el mes de abril, precisamente un mes antes de las elecciones municipales. De igual manera la cuenta de obras diversas (97-B) tuvo un gasto semestral de $2,269,877.65, siendo de igual forma el mes de abril y junio, un mes antes y uno después de las elecciones, los de mayor erogación (762,010.51 y 853,034.86) respectivamente.
En sentido general fueron los meses de Abril y Junio 2006, donde se invirtió o gastó mayor cantidad de presupuesto, ambos meses por encima de los 6 millones en la cuenta de inversión, contrario a los demás, en que el mayor fue Marzo con $3,457,751.43. Viendo todo este análisis, pudiéramos estar hablando de influencias sociopolíticas en las tomas de decisiones, específicamente financieras, en el ayuntamiento municipal de Santa de Cruz de Barahona?
4.1. Análisis Socio-Político de la Ejecución Presupuestaria.
Durante el desarrollo de este trabajo de investigación, se han analizado una serie de informaciones meramente financieras sobre el ayuntamiento municipal de Santa Cruz de Barahona, con el objetivo de comprender de qué manera se originan los fondos municipales, y más allá de eso, de que manera se realiza la ejecución presupuestaria en el ayuntamiento, además de analizar e identificar si existen influencias externas, específicamente socio-políticas que influyen en la toma de decisiones del gobierno local. En este sentido se compararon dos semestres en años diferentes, y bajo circunstancias distintas.
El semestre Julio-Diciembre 2004, donde no había ningún tipo de situación política; y Enero-Junio 2006, donde la población y específicamente las autoridades del organismo en cuestión estaban inmersas en el proceso político- eleccionario municipal y congresual.
De acuerdo al análisis comparativo se pudo identificar que efectivamente existen diferencias y/o variaciones en las recaudaciones locales del municipio, y de igual manera en la ejecución presupuestaria. Al analizar los ingresos propios del año 2004, se puede notar que hubo un cierto equilibrio durante el semestre Julio-Diciembre, sin tendencia a la baja, al contrario, hubo dos meses en que aumentó. Sin embargo, al analizar el semestre Enero-Junio 2006 se registran variaciones considerables, entre un mes y otro, especialmente entre los meses de Abril y Mayo, donde las recaudaciones locales disminuyeron en un 60 y 57% respectivamente, lo que indica claramente que las recaudaciones estuvieron muy bajas durante este semestre; esto abre la brecha de pensar en que no se prestó atención a una actividad tan importante para el ayuntamiento, como es la recaudación de ingresos locales, por razones que quizás responden a que éste fue un período de tiempo en que hubo bastante movimiento proselitista y reeleccionista.
Se hace más visible la brecha, al analizar los gastos realizados en las diferentes cuentas. Durante el 2004, fueron gastos relativamente constantes, excepto durante el mes de Diciembre, en que el gasto de personal, prácticamente se triplicó, sin embargo, se entiende que es un mes de mayores gastos debido a la regalía pascual o sueldo trece; la inversión y capital también mantuvo un promedio; y de igual manera los servicios municipales; excepto en diciembre, que también se duplicaron.
Contrario a lo visto en el 2004, al analizar el semestre Enero-Junio 2006, de acuerdo a los registros se puede ver claramente que son los meses de Abril y Mayo los protagonistas en cuento a las erogaciones, contrario a lo que fueron con respecto a los ingresos, que fue donde hubo menos. Se puede ver que en este semestre, específicamente en los meses referidos arriba, hubo menos ingresos y mayores gastos.
Tomando en cuentas que estos gastos, estuvieron concentrados precisamente en pago a jornaleros (personal móvil), gastos en combustible por encima de los 7.5 millones de pesos; hubo inversión en obras de aproximadamente 7.3 millones, es decir, que en combustible se gastó más que en obras para el beneficio y desarrollo del municipio, aunque es bueno destacar que los mayores gastos para esas obras estuvieron, sin dejar de mencionar a Mayo, entre el mes de Abril y Junio, un mes antes y después de las elecciones municipales y congresuales.
Generalmente se puede decir que los munícipes, en su mayoría, entienden que por tradición, los recursos manejados por los ayuntamientos son utilizados medalaganariamente, aunque en realidad existen reglamentos para el manejo de estos recursos, que normalmente la población no conoce a fondo. Sin embargo, en el análisis realizado a los informes financieros del ayuntamiento de Santa Cruz de Barahona, se puede visualizar que efectivamente las decisiones que se toman en el mismo, están influenciadas por procesos socio-políticos, que el ayuntamiento hasta el momento, le hace falta pasar por un proceso de maduración, en que los intereses políticos puedan ser desvinculados de la gestión municipal, ya que sería lo único que garantizaría la eficiencia de la administración local y por ende, el desarrollo del municipio.
CONCLUSIONES
El Ayuntamiento Municipal de Santa Cruz de Barahona, actualmente representa una de las mejores gestiones en el municipio, ha sido la que más ha manejado fondos asignados por el Gobierno Central en la historia municipal de Santa Cruz, lo que le ha permitido ejecutar diferentes obras de importancia, sin embargo, el análisis realizado muestra que existe debilidad en cuanto al manejo adecuado de los gastos, en ocasiones excesivos, en renglones u objetos de gastos que no necesariamente benefician a la colectividad.
En otro sentido, el ayuntamiento muestra debilidad en cuanto a la recaudación de fondos propios. No se tiene contemplado el cobro de impuestos en su justa dimensión a la mayoría de los centros comerciales, además no se cobra a algunas de las más grandes compañías generadoras de riquezas en el municipio y la provincia. Más que eso, queda demostrado que es más crítica la situación en períodos eleccionarios, donde se descuida totalmente el cobro de impuestos y tasas, lo que puede estar atribuido a un costo político. Todo esto evita que el ayuntamiento pueda constituirse en una real institución descentralizada, ya que al no tener capacidad de generar ingresos propios suficientes, cada día que pasa dependerá más del Gobierno Central.
Concluimos, a partir del análisis comparativo realizado, que el Ayuntamiento Municipal de Santa Cruz de Barahona, toma decisiones que están influenciadas por elementos sociopolíticos, y eso provoca que las inversiones que se realizan en el municipio respondan, en ocasiones, a los intereses particulares a los de los munícipes. Lo que debe ser tomado en consideración por las autoridades, ya que de las decisiones que ellos toman depende que se cumplan las leyes establecidas respecto al manejo de los recursos y desarrollo de municipio.
RECOMENDACIONES
Establecer el cobro de impuestos a compañías que no contribuyen con el gobierno local, como son el Ingenio Barahona, Verizon, entre otros, y no aceptar donaciones esporádicas a cambio del pago de impuesto.
Establecer tarifas por el rodaje y transporte de materiales, específicamente a las patanas y camiones de Cemex Dominicana, Koury Industrial, entre otros.
Evaluar el servicio de recogida de basura prestado por la TURSA, para asegurar que brinden un servicio de calidad a la población, y que no sea necesario que el ayuntamiento tenga que apoyarlos con la asignación de 4 camiones para la recogida en los barrios, mientras ellos no dan un buen servicio en el centro de la ciudad.
Aprovechar al máximo la gran cantidad de empleados que existen para eficientizar la gestión municipal, asignar tareas a las personas de escasos recursos beneficiados por el ayuntamiento para que sean veedores de la organización en los barrios en que residen.
Despolitizar la toma de decisiones en el ayuntamiento de Santa Cruz de Barahona, para garantizar el desarrollo del municipio.
Elaborar programas de desarrollo municipal con la participación masiva de la gente. (presupuesto participativo).
Este trabajo es fruto de la investigacón para Monografía: Orgien y Aplicación de los Fondos de Ayuntamiento Municipal de Barahona e Influencias Sociopolíticas en la Toma de Decisiónes.
Realizado por: Sussy Carolina Feliz, Leandro Alb. Castillo, Cristina Coiscou
